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土地承包经营权保护的解释

  第二十六条 承包期内,发包方不得收回承包地。
  承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。
  承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。
  承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。
  【释义】 本条是关于承包地能否收回的规定。
  本法的指导思想和立法宗旨是以宪法为依据,全面准确地贯彻落实党的十五届三中全会的决定精神,稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。其中,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包关系的长期稳定,是制定农村土地承包法的一个重要指导思想。其原因在于我国农村人多地少,大部分地区经济还比较落后,二、三次产业不够发达,大多数农民难以实现非农就业,仍然从事农业生产,农民对土地的依赖性较强,在相当长的时期内,土地仍是农民的基本生产资料和最主要的生活来源,因此,必须保持土地承包关系的长期稳定,不得随意收回和调整承包地。本条和第27条就是对能否收回和调整承包地的具体规定。
  本条第1款规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”这一规定对稳定土地承包关系具有重要意义。根据这一规定,除法律对承包地的收回有特别规定外,在承包期内,无论承包方发生什么样的变化,只要作为承包方的家庭还存在,发包方都不得收回承包地。如承包方家庭中的一人或者数人死亡的;子女升学、参军或者在城市就业的;妇女结婚,在新居住地未取得承包地的;承包方在农村从事各种非农产业的;承包方进城务工的等,只要作为承包方的农户家庭没有消亡,发包方都不得收回其承包地。但因承包人死亡,承包经营的家庭消亡的,为避免已有承包地的承包方的继承人因继承而获得两份承包地,允许发包方收回承包的耕地和草地。
  随着我国城乡经济结构的调整和城镇化的发展,农村剩余劳动力向城镇的转移会不断增加,对于承包方全家离开农村,迁入小城镇或者设区的市,转为非农业户口的,其承包地能否收回的问题,本条第2款和第3款区别不同的情况分别做了规定,以避免发包方随意收回承包地。
  本法所称的“小城镇”,包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。关于承包方全家迁入小城镇落户,其承包地能否收回的问题,中央有关文件曾指出,要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。对进镇落户的农民,可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。这一规定是从我国当前加快小城镇健康发展的政策出发的。在此之前,党的十五届三中全会的有关决定曾指出,发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略,有利于乡镇企业相对集中,更大规模地转移农业富余劳动力,避免向大中城市盲目流动,有利于提高农民素质,改善生活质量,也有利于扩大内需,推动国民经济更快增长。根据这一精神,国家制定和完善了促进小城镇健康发展的政策措施,加快了小城镇户籍管理制度的改革。为促进小城镇的健康发展,鼓励农民进入小城镇,自1997年开始试点,到2001年正式在全国推行的小城镇户籍管理制度改革,从允许一定条件的城镇暂住人口正式取得城镇户口,演变到基本解除对小城镇的迁移限制。这一改革在全国2万多个小城镇推行,小城镇居民基本实现了迁徙自由。从目前我国发展小城镇的政策出发,对承包方全家迁入小城镇落户的,如果允许收回其承包的土地,将会影响农民进入小城镇的积极性,使其产生后顾之忧,不利于实现我国加快城镇化进程的政策目标。
  同时,对这一问题,还应当考虑到农民迁入小城镇后的社会保障问题。目前,我国的社会保障制度还不够健全和完善,特别是在小城镇,由于各地的社会经济发展不平衡,大部分地区经济还比较落后,许多小城镇还没有建立城市居民最低生活保障等社会保障制度。在这种情况下,进入小城镇落户的农民一旦失去非农职业或者生活来源,那么他在农村享有的土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。针对我国目前小城镇的社会经济发展状况,本条第2款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”本款这样规定也是对实践做法的承认和肯定,例如在贵州省湄潭县,该县在2000年年初开始户籍改革,放开县城户籍,农民在县城有居所和稳定生活来源的,可以办理县城户口。至2001年11月份,县城共增加人口17000人,他们多从事打工、卖菜、蹬三轮车等工作。这些人承包的耕地和林地都没有收回,可以自己回去管理,也可以转包给其他人或者委托其亲友代管。
  根据本款的规定,承包方全家迁入小城镇落户,转为非农业户口的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权,并按照农业生产季节回来耕作;也允许承包方依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。当然,如果承包方自愿将承包地交回发包方,也是允许的。
  随着工业化进程,有一部分农村剩余劳动力向设区的城市转移,目前全家进城落户的人数较少,以后随着社会经济的发展和城市户口的逐步放开会有所增加。如2001年8月,河北省省会石家庄市宣布,凡在石家庄工作半年以上的外地人都可以落户石家庄。承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,他们已经不属于农村集体经济组织的成员,不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权。同时,相对于小城镇而言,在设区的市,社会保障制度比较健全,承包方即使失去了稳定的职业或者收入来源,一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社会保障。如果允许承包方保留其承包地,就会使其既享有土地承包经营权,又享有城市社会保障,有悖社会公平。此外,在设区的市,就业机会相对较多,承包方可以通过多种渠道实现非农就业,获得生活保障,其在农村享有的土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我国农村,由于人多地少,大部分地区存在人地矛盾。为缓解农村人地矛盾,发展农村经济,在这种情况下,承包方应当将其承包的土地交回发包方,使留在农村的农民有较多的土地耕种。因此,本条第3款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”根据本条的规定,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当主动将承包的耕地和草地交回发包方,承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地,应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。
  需要说明的是,承包方应当交回的承包地仅指耕地和草地,并不包括林地,这是因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长,投入大,收益慢,风险大。稳定林地承包经营权,有利于调动承包方植树造林的积极性,防止乱砍滥伐,保护生态环境。因此,对林地承包经营权不适用耕地和草地有关收回的规定,即使承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,其承包的林地也不应当收回,而应当按照承包方的意愿,保留其林地承包经营权或者允许其依法进行林地承包经营权流转。
  为使承包方在交回承包地或者发包方依法收回承包地时,对承包方已向承包地的资产投入得到补偿,本条第4款规定:“承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。”如承包方对盐碱度较高的土地或者荒漠化的土地进行治理,使其成为较为肥沃的土地,在交回承包地时,发包方应当对承包方因治理土地而付出的投入给予相应的经济补偿。
  第二十七条 承包期内,发包方不得调整承包地。
  承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。
  【释义】 本条是关于承包地能否调整的规定。
  赋予农民长期而有保障的土地使用权,保持农村土地承包关系的长期稳定,是制定农村土地承包法的一个重要指导思想。中央有关文件曾指出,我国农村人多地少,大部分地区经济还比较落后,在相当长的时期内,土地不仅是农民的基本生产资料,而且是农民最主要的生活来源。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制,是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系,是党和农村政策的核心内容。但是,目前一些地方对承包土地的调整较为频繁,不少地方几年进行一次小调整,有的村甚至把已承包到户的土地全部打乱重新发包,不利于土地承包关系的稳定。此外,随意调整土地,也不利于农民对土地的长期投入,容易造成短期效应,是对土地生产力的破坏。还有的地方发包方利用调整土地提高承包费,增加农民负担。为了进一步贯彻落实中央关于承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定的要求,本条第1款对承包土地的调整问题做了明确的规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”在法律中明确规定发包方在承包期内不得随意调整承包地,维护了土地承包关系的长期稳定,给农民吃了一颗定心丸。
  同时也应当看到,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30年至50年,在这样长的承包期内,农村的情况会发生很大的变化,完全不允许调整承包地也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形,仍然不允许对承包地进行小调整,将使一部分农民失去土地,在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下,将使这部分农民失去最基本的生活来源,既有悖社会公平,也不利于社会稳定。因此,在特殊情形下,应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的小调整。
  对此,中央有关文件曾指出,今后解决人地关系的矛盾,可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。“小调整”应当坚持以下原则:一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;二是不得利用“小调整”提高承包费,增加农民负担;三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批;四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。1998年修订的土地管理法第14条第2款规定,在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
  本条第2款考虑到实践中对个别农户之间承包的土地需要适当调整的特殊情形,按照中央关于“大稳定、小调整”的前提是稳定的原则,对调整承包地的问题做出严格规定:“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”
  关于在哪些情况下可以调整承包地,本款的规定是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”,即只有在特殊情形下,才可以适当调整承包地,而在一般情形下,不应当采取调整承包地的方法,而主要应当通过土地流转、发展第二、三产业等途径,用市场的办法解决。这里的“特殊情形”,主要包括以下几个方面:(1)部分农户因自然灾害严重毁损承包地的;(2)部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设,丧失土地的农户不愿意“农转非”,不要征地补偿等费用,要求继续承包土地的;(3)人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大,新增人口比较多,而新增人口无地少地的情形比较严重,又没有其他生活来源的,在这种情况下,允许在个别农户之间适当进行调整。在实践中,有些地方的做法是,新增人口按照先后次序排队候地,到调整期时“以生顶死”,在个别农户之间进行“抽补”,将死亡或者户口迁出的农民的土地调给新增人口,调整期一般为5至10年。上面所讲的允许调整承包地的“特殊情形”,仅仅是就一般情况而言,在实践中,各地应从严掌握,避免对承包地的随意调整。
  本款规定的调整指的是“小调整”,是对个别农户之间承包的土地进行小范围适当调整,即将人口减少的农户家庭中的富余土地调整给人口增加的农户。小调整只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整。
  需要注意的是,在承包方发生了因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整土地时,并不是必然发生对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整,如果集体经济组织依法预留了机动地,或者有通过依法开垦等方式增加的土地,或者有承包方依法、自愿交回的土地,应当先用这些土地解决无地农民的承包地问题,只有在没有上述土地的情况下,才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。
  根据本款规定,允许进行小调整的土地仅限于耕地和草地,对于林地,即使在上述特殊情形下,也不允许调整。因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期长,收益慢,风险大,承包期也较长。稳定林地承包经营权,有利于调动承包方植树造林的积极性,防止乱砍滥伐,保护生态环境。林地一般作为农民增收的手段,不像耕地那样,具有农民基本生活保障的功能。因此,对林地承包经营权不适用耕地和草地有关调整的规定,应当确保林地承包经营权的长期稳定。否则会导致林权不稳,出现新的林地纠纷和争议,导致乱砍滥伐,破坏森林资源。例如,某地区的农户承包香榧林,承包期一般为30年或者50年,由于生长周期长,香榧树生长十几年才开始结果,一百年以后才进入丰产期,农户投入了十几年才开始有收益,如果这时进行调整,对承包方是不合理的,也不利于对林地的长期投入,因此,林地不能调整。
  调整还应当经过一定的法定程序,未经法定程序不得进行调整。本款规定的法定程序是: “必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”这样规定是为了体现多数农民的意愿,防止随意调整承包地。“本集体经济组织成员的村民会议”的含义是,考虑到土地所有者和发包主体的不同,并根据本法第12条的规定,如果土地是由村集体经济组织或者村民委员会发包的,这里的“村民会议”应当指村集体范围内的村民会议,即由村集体经济组织成员组成的村民会议;如果土地是由村内各集体经济组织或者村民小组发包的,这里的“村民会议”应当指村民小组范围内的村民会议,即由村民小组成员组成的村民会议。本款规定的村民会议2/3以上成员,应当指组成村民会议的全体成员的2/3以上成员;2/3以上村民代表,应当指由村民代表组成的村民会议的全体代表的2/3以上代表。
  因特殊情形需要对个别农户之间的承包地进行调整,而承包合同中又约定不得调整的怎么办?对此,本款规定:“承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”即如果承包合同中约定不得调整的,也不得调整。这样规定既符合承包方的意愿,也有利于维护承包关系的长期稳定。当然,如果发包方和承包方尤其是承包方自愿协商变更的,可以按照变更后的承包合同办理。
  第二十八条 下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:
  (一)集体经济组织依法预留的机动地;
  (二)通过依法开垦等方式增加的;
  (三)承包方依法、自愿交回的。
  【释义】 本条是关于哪些土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的规定。
  根据本条的规定,集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地,应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。即在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整土地时,应当将这些土地用于调整承包地;在因出生、婚嫁、户口迁移等原因新增人口时,应当将这些土地承包给新增人口。之所以这样规定,是考虑到在目前我国农村人多地少,土地是农民基本生活保障的情况下,将集体预留的机动地、经开垦等增加的土地和承包方交回的土地用于调整承包土地或者承包给新增人口,既有利于保持已有承包关系的长期稳定,也有利于解决无地少地农民的土地问题,符合广大农民的根本利益。因此,发包方应当将这些土地严格用于调整承包地或者承包给新增人口的目的,不得随意将这些土地以招标、拍卖、公开协商等方式承包出去。需要说明的是,在发生特殊情形需要调整土地时,应当首先将本条规定的土地用于调整,只有在没有本条规定的土地时,才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整。而在集体有新增人口但未达到人地矛盾突出的程度时,虽然不能对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整,但可以将本条规定的土地承包给新增人口。
  本条规定的应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地包括:
  (一)集体经济组织依法预留的机动地。机动地是发包方在发包土地时,预先留出的不作为承包地的少量土地,用于解决承包期内的人地矛盾问题,如在承包期内,本村有嫁入妇女的,或者部分农户因自然灾害丧失承包地的,就可以将机动地承包给这些人。预留的机动地由集体经济组织掌握,或由集体暂时统一经营,或短期承包给某些农户。预留机动地曾是农村土地承包中的灵活做法,一旦发生人地矛盾,可以用机动地来解决,不必进行土地调整,既解决了无地农民的土地问题,也有利于保持土地承包关系的稳定。但预留的机动地不宜过多,预留过多,就会减少农民承包地的数量,损害农民的权益。在实践中,一些地方的乡、村为了增加集体收入,随意扩大机动地的比例,将预留的机动地以招标、拍卖、协商等方式承包出去,以获取利益,侵害了农民的土地承包经营权,损害了农民的利益。对此,中央有关文件曾指出:在延长土地承包期的过程中,一些地方为了增加乡、村集体收入,随意扩大机动地的比例,损害了农民群众的利益。因此,对预留机动地必须严格控制。目前尚未留有机动地的地方,原则上都不应留机动地。今后解决人地关系的矛盾,可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。目前已留有机动地的地方,必须将机动地严格控制在耕地总面积5%的限额之内,并严格用于解决人地矛盾,超过的部分应按公平合理的原则分包到户。本法第63条对机动地的问题也做了规定:“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”根据以上规定,已经预留机动地的,应当按照以上规定预留,并严格用于调整承包土地或者承包给新增人口。
  (二)通过依法开垦等方式增加的土地。主要指通过开垦未利用地,如开垦荒地而增加的土地。开垦未利用地,应当依法进行,特别是在整个社会生态环境意识日益增强的今天,特别应当加强对生态环境的保护,禁止乱开荒。关于如何开垦土地的问题,有关法律做了明确的规定。土地管理法第39条规定:“开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”水土保持法第14条规定:“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。” “本法施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的,应当在建设基本农田的基础上,根据实际情况,逐步退耕,植树种草,恢复植被,或者修建梯田。”第15条规定:“开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地,必须经县级人民政府水行政主管部门批准;开垦国有荒坡地,经县级人民政府水行政主管部门批准后,方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续。”按照以上规定通过开垦等方式增加的土地,应当用于调整承包土地或者承包给新增人口,以解决人地矛盾的问题。
  (三)承包方依法、自愿交回的土地。承包方依法交回的土地,主要指承包方依照本法第26条第3款的规定交回的土地,即在承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口,将承包的耕地和草地交回发包方的情况。承包方自愿交回的土地,主要指承包方依照本法第29条的规定交回的土地,即在承包期内,承包方因从事非农业产业、进城务工或者全家迁入小城镇落户等原因,不愿继续耕种土地,自愿将承包地交回发包方的情况。承包方依法、自愿交回的土地,也应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。
  第二十九条 承包期内,承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的,应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。
  【释义】 本条是关于承包方自愿交回承包地的规定。
  承包期内,承包方享有对土地的承包经营权。土地承包经营权是一种支配权,具有排除任何组织和个人干涉的效力,是一种物权,承包方可以自己行使,可以依法流转,也可以放弃,即自愿将承包地交回发包方。
  我国农村人多地少,大部分地区经济比较落后,土地是农民基本的生产资料和生活保障,农民对土地的依赖性比较大,因此承包方在承包期内自愿交回承包地的情况比较少。承包方一般是在已有稳定的非农职业或者稳定的收入来源,不再依赖土地生活的情况下,才可能自愿将承包地交回发包方。如承包方在农村兴办乡镇企业、进入城镇从事非农职业、老年人进城投靠子女等。
  是否交回承包地,何时交回承包地,是承包方的权利,以承包方自愿为原则。但承包方自愿交回承包地的,应当提前半年以书面形式通知发包方。规定通知义务,主要是考虑能够让发包方对交回的土地做出使用上的安排,避免因承包方自愿交回而造成土地闲置。如果不规定承包方的通知义务,允许承包方可以随时交回承包地,假如承包方选择在农耕季节时交回,发包方就很难及时、有效地组织起生产,也很难及时将交回的土地再发包出去,就可能错过农耕季节,造成土地荒芜,浪费土地资源。规定承包方提前半年的通知义务,就给了发包方一个合理的准备期限,在此期限内,发包方可以根据实际情况选择集体经营,或者将土地发包给其他农户。规定承包方以书面形式通知发包方,有利于贯彻承包方“自愿”交回的原则,也可以避免事后发生纠纷。
  承包方在承包期内交回承包地,也就是放弃了自己已经享有的土地承包经营权,在承包期内,承包方不得再要求承包土地。因此,承包方在交回承包地前,应当慎重考虑,只有在有了稳定的非农职业或者稳定的收入来源,确实不再需要依赖土地的情况下,才可以交回承包地。交回承包地后,如果因特殊情况失去了非农职业或者其他收入来源需要耕种土地的,应当通过土地流转等方式解决,而不能再要求承包土地。当然,对没有其他收入来源、生活确有困难的农户,如果集体经济组织还有富余的土地,也可以适当分给他们一些土地。
  第三十条 承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。
  【释义】 本条是关于如何保护妇女的土地承包经营权的规定。
  保护妇女在土地承包中的合法权益,是农村土地承包的一项重要原则。对此,妇女权益保障法第30条规定:“农村划分责任田、口粮田等,以及批准宅基地,妇女与男子享有平等权利,不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后,其责任田、口粮田和宅基地等,应当受到保障。”婚姻法也规定在离婚时,夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等,应当依法予以保护。作为规范农村土地承包的基本法律,本法第6条明确规定:“农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”同时,本条对妇女结婚、离婚或者丧偶后土地承包经营权的保护问题,做了具体规定。
  本法为什么要对保护妇女土地承包经营权的问题做出特别规定呢?这是因为,土地是我国农民最基本的生产资料和生活保障,土地承包经营权是农民最为关切的一项基本权利,集体经济组织成员无论男女都应当享有平等的承包权利。但是,较长时间以来,一些地方在土地承包中不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题。有的以村民代表会议或村民大会决议、村委会决定或乡规民约的形式,剥夺妇女的土地承包权和集体经济组织收益分配权;有的以“测婚测嫁”等理由,对未婚女性不分土地或少分土地;有的地方出嫁妇女特别是离婚丧偶妇女户口被强行迁出,承包的土地被强行收回,其他与土地承包相关的经济利益也受到损害。特别是一些人多地少、土地经济价值高的农村或者以耕作为主的贫困地区,这类问题比较突出,主要是出嫁后婆家不分土地,娘家的土地又被收回。长期以来一些地方农村对侵害妇女土地承包权益的问题重视和解决不够,有的导致矛盾激化,引发群众上访甚至大规模的群体性事件,影响了农村社会发展和稳定。近年来,农村妇女因土地承包经营权被侵犯而上访的比较多,如某省人大和妇联2000年至2001年出嫁妇女集体越级上访达192批1659人次,再如某市各级政府近两年共接待妇女土地承包纠纷的来信来访5000多件次。产生这些问题,原因是多方面的,主要是一些地方受封建思想的影响,歧视妇女、漠视妇女权利;法律、政策规定不尽完善,执法不力;对维护妇女合法权益重视不够、措施不力等。因此,必须加强对妇女承包权益的保护,以法律的形式明确妇女与男子享有平等的承包权利,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。本法对保护妇女承包权益的问题做出特别规定,有利于保护弱者,体现公平,维护社会稳定。
  保护妇女的承包权益,特别应当保护妇女出嫁、离婚或者丧偶后应当享有的土地承包经营权,要确保农村出嫁、离婚或者丧偶妇女有一份承包地。本条对这一问题做了明确规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”
  本条的规定包含以下内容:
  (一)承包期内,妇女结婚的,妇女嫁入方所在村应当尽量解决其土地承包问题,如果集体经济组织有依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地或者承包方依法、自愿交回的土地,可以分给嫁入妇女一份承包地。没有上述土地,在因人地矛盾突出等特殊情形依法对个别农户之间承包的土地进行小调整时,应当分给嫁入妇女一份承包地。如果当地既没有富余的土地,也不进行小调整,而是实行“增人不增地,减人不减地”的办法,则出嫁妇女原籍所在地的发包方不得收回其原承包地。这样做,就保证了出嫁妇女无论在何种情况下都能拥有一份承包地。
  (二)妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活的,其已取得的承包地应当由离婚或者丧偶妇女继续承包,发包方不得收回;不在原居住地生活的,新居住地的集体经济组织应当尽量为其解决承包土地问题,如可以在依法进行小调整时分给离婚或者丧偶妇女一份承包地,离婚或者丧偶妇女在新居住地未取得承包地的,原居住地的发包方不得收回其原承包地。这样规定的目的也在于保证离婚或者丧偶的妇女能够拥有一份承包地。
  第三十一条 承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。
  林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。
  【释义】 本条是关于土地承包经营权能否继承的规定。
  关于土地承包经营权能否继承的问题,首先应当明确的是,本法第2章规定的集体经济组织内部人人有份的家庭承包是以户为生产经营单位进行承包的,对此本法第15条做了明确的规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”家庭中部分成员死亡的,由于作为承包方的户还存在,因此不发生继承的问题,由家庭中的其他成员继续承包。例如,在一个3口之家中,妻子因病去世,妻子生前分到的承包地应当由丈夫和孩子继续承包,妻子的父母不能要求继承,因为土地是以户为单位承包的,只是在分配土地时按照人口计算土地的数量。只有在因承包人死亡,承包经营的家庭消亡的情况下,才存在是否允许继承的问题。
  关于因承包人死亡,承包经营的家庭消亡的,其土地承包经营权能否继承的问题,有一种意见认为,土地承包经营权作为承包方的一种财产权利,应当允许继承,这样做,既符合法理,也有利于稳定承包关系。这种意见有一定的道理,但对继承的问题应当考虑我国土地承包的性质和实际情况。农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利,具有成员权的性质和保障农民基本生活的功能,如果承包时承包方的继承人不是该集体经济组织的成员,在其他农村集体经济组织或者城镇落户,例如承包方的子女大学毕业后在城市就业,也就没有对土地承包经营权的继承权。如果承包方的继承人是本集体经济组织的成员,例如承包方的子女结婚后在本村单独立户,如果其已经依法承包了一份土地,再允许继承,将因继承而获得两份承包地,在我国目前农村人多地少,人地矛盾比较突出的情况下,有失公平。因此,从我国的实际情况出发,为缓解人地矛盾,体现社会公平,对因承包人死亡,承包经营的家庭消亡的,其承包地不允许继承,应当由集体经济组织收回,并严格用于解决人地矛盾。
  承包地虽然不允许继承,但承包人应得的承包收益,如已收获的粮食、未收割的农作物等,作为承包人的个人财产,则应当依照继承法的规定继承。继承开始后,按照法定继承办理;有遗嘱的,按照遗嘱继承或者遗赠办理;有遗赠扶养协议的,按照协议办理。法定继承的,继承开始后,由第一顺序继承人继承,包括配偶、子女、父母,第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的,由第二顺序继承人继承,包括兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承人可以是本集体经济组织的成员,也可以不是本集体经济组织的成员。承包人应得的承包收益,自承包人死亡时开始继承,而不必等到承包经营的家庭消亡时才开始继承。
  前面所讲继承的问题,主要指耕地和草地,关于林地能否继承的问题,本条第2款规定: “林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”允许林地继承,与规定林地不得收回和调整的原因一致,主要是考虑到林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。由于林业生产经营周期和承包期长,投资大,收益慢,风险大,也由于林木所有权的继承与林地不能分离,如果不允许林地继承,不利于调动承包人的积极性,还可能出现滥砍滥伐,破坏生态环境的情况。而且,承包人可能对林地做了长年、大量的投入,在刚刚开始获得收益时去世,不允许其继承人继承,也是不合理的。因此,林地承包人死亡的,其继承人可以在承包期内继续承包。林地的继承也应当按照继承法的规定继承。无论继承人另有林地承包经营权,或是在另一农村集体经济组织落户,还是取得城市户口、在城市就业,在承包期内,都有权继承。应当注意的是,同耕地和草地一样,集体经济组织内部人人有份的林地承包也是以户为生产经营单位的,家庭中部分成员死亡的,也不发生继承的问题,应由家庭中的其他成员继续承包。当然,此时被继承人应得的承包收益,应当依照继承法的规定继承。
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