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农村土地承包经营权的继承问题

  从20世纪80年代初农村承包制度在全国推行后,农村承包经营者(在当时主要是指农民)的承包权可否由继承人继承即引起法学界激烈的争论。1985年国家制定继承法时,对农村承包权可否继承的问题仍存意见分歧。故在1985年10月1日施行的继承法里,对农村承包权的继承问题未作确定性的规定,继承法第4条规定:“个人承包,依照法律允许由继承人继承承包的,按照承包合同办理。”而在继承法颁布实施时,没有任何法律明确规定“允许由继承人继续承包”。可见,当时国家未对农村承包权可否继承的问题下定论。
  (一)农村承包权不能继承的观点及理由
  在20世纪80年代,不少研究继承法的学者认为农村承包权不能继承。主要理由是:
  1.农村承包权的标的即农地,所有权属于国家或者农村集体经济组织。承包人对农地不享有所有权,农地不是承包人的私有财产,所以不发生继承问题。
  2.承包合同关系是不能继承的。在农村承包中,发包方与承包人之间是一种承包合同关系,此种合同关系因当事人的一方(如承包方)死亡而终止,根本就不发生继承。
  3.承包权不能继承。因为承包权是基于承包合同关系所产生的经营管理权,是一种非财产权利,不属于财产继承的范围,故此种权利不能继承。
  4.农村承包绝大多数是以家庭名义承包的,承包权为家庭成员共同享有,家庭中的个别成员(多为长辈)死亡,其他家庭成员仍然应当继续履行合同规定的条款;发包方也必须按照合同的约定履行。如果发包方撕毁合同,承包方可以通过诉讼程序使自己的权益得到保护,从而维护承包制的稳定性。因此,那种只有承认承包权的继承才能稳定承包制的观点不成立。
  (二)农村承包权可以继承的观点及理由
  1.理论依据。(1)农村承包权是物权。按照现在比较通行的观点,物权是“直接支配特定物并享受其利益的权利”。农村承包经营关系中:第一,承包地具有特定性。在农村承包合同中,承包人承包土地的面积、位置、土质都是特定的,甲的承包地与乙的承包地是绝对不相同的。由此可见,承包地具有特定性。第二,承包人享有对承包土地的直接支配权。农村土地承包合同生效后,承包人即对承包土地享有直接的管理、占有、使用的权利。承包人对承包土地享有的直接支配权,是任何第三人,包括土地所有人都不享有的。任何人,包括土地所有人都无权干涉承包人对承包地行使直接支配的权利。否则即为违法。第三,收益归承包人享有。依照现行法律和承包合同的规定,承包人在承包地上耕作、养殖、放牧等取得的收益,在交纳承包费用后的其余部分,全部归承包人享有。可见,农村承包经营权具有物权的全部特征,属物权的范畴。(2)农村承包经营权是用益物权。农村承包经营权是在国家或集体所有的土地上设定的物权,即是他物权;并且,是以对承包地的管理、占有、使用、收益为目的的他物权,故是一种用益物权。
  我们知道,物权,包括自物权和他物权,既然农村承包经营权是一种物权,是财产权利,那么,当承包人在承包期间死亡后,承包权理所当然地成为遗产,成为继承的标的。继承人是可以继承承包权的。
  2.法律依据。1985年10月1日生效的《中华人民共和国继承法》(简称继承法)第4条规定:“个人承包,依照法律允许由继承人继续承包的,按照承包合同办理。”我国农村土地承包合同虽然通常以户为单位签订,但农户家庭的每一个成员都是承包人,而且,每一个承包人承包的土地面积,应交纳的承包费完全相同。因此可以说,我国的农村土地承包实质上是个人承包。根据上述法条的规定,只要法律明文规定允许继承人继续承包,承包人根据承包合同取得的承包权就允许由继承人继承。可见,我国继承法并不排除承包权的继承,只是设定了一个前提条件,即法律明文允许由继承人继续承包。1993年7月2日施行的《中华人民共和国农业法》(简称农业法)第13条第4款规定:“承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”此条规定,满足了继承法第4条关于“依照法律允许由继承人继续承包”的条件。依照上述法律的规定,我国公民从1993年7月2日起,即享有了对农村土地承包权的继承权。
  (三)驳论
  1.承包地不是承包人的私有财产,承包人对承包地不享有所有权是事实。但承包人的继承人在承包人死亡后,继承的不是承包地的所有权,继承的是设定在承包地上的承包权即用益物权。所以承包地不是承包人的私有财产,并不影响承包人的继承人继承承包权。
  2.合同关系不能继承的观点无疑是正确的。但承包人的继承人继承的不是合同关系,而是农地承包权。因此,以合同关系不能继承为因,推定农地承包权不能继承是毫无道理的。
  3.如前所述,农地承包权具有物权的全部特征,是一种他物权。具体地讲,是一种用益物权。既然农地承包权是一种用益物权,当然也就是一种财产权。财产权是依法可以继承的。所以,那种认为承包权是非财产权,不属于继承范围,不能继承的观点也是不能成立的。
  4.否认农地承包权可以继承的第4条理由可概括为:“承包权为家庭成员共同享有。个别家庭成员死亡,其他家庭成员应当继续履行承包合同;发包方也必须按约定履行,否则将承担法律责任”的观点。首先,此种观点无法律和政策依据。我国有关农村承包的法律和政策性文件中,从来没有此种规定。其次,此种观点没有理论依据和事实依据。因为,从理论上讲,该观点是建立在农村承包户中每一个家庭成员均享有家庭承包权的全部权利,承担交纳全部承包费义务基础上的简言之,是建立在家庭整体承包基础上的。当然,我国农村承包的实际情况是,在以家庭的名义进行的农地承包中,并非每一个家庭(不管人口的多少)承包土地的面积、交纳的承包费都相同。承包地的面积和交纳承包费的多少是按人头确定的。即在同一农村集体经济组织中,每一个集体组织的成员(即每一个人)承包土地的面积和应交纳承包费的数额都是明确的、相同的。家庭人口多的,承包土地的面积大,交纳的承包费也多;家庭人口少的,承包土地的面积小,交纳的承包费也少。每一个集体组织的成员承包的那一份土地,是其基本的经济来源和生活的基本保障。由此可见,农村承包实质上是个人承包,并非家庭整体承包。将我国农村承包视为家庭整体承包的观点是缺乏事实依据和理论基础的,因此也是不能成立的。
  农村承包权的继承人范围、继承原则及继承的方式方法
  (一)农村承包权继承人范围的确定
  在解决农村承包权的继承问题时,考虑防止农地零碎化、防止农地荒芜、防止农村集体经济受损失三个方面的因素无疑是应当的、正确的。但是,为达到防止农地荒芜、防止农地零碎化、不使农村集体经济受损失这三个目的,就以剥夺多数继承人对农村承包权的继承权为代价是得不偿失的,会极大地影响农村的稳定和农村经济的发展速度。
  我认为,农村承包权继承人的范围,应依照继承法有关继承人范围的规定确定,不受其他任何限制。具体地讲,继承人的范围包括继承法规定的第一顺序继承人和第二顺序继承人。当然,只有在无第一顺序继承人或第一顺序的继承人放弃继承时,第二顺序的继承人才能实际继承农村承包权。以现行继承法规定的继承人范围为农村承包权继承人的范围,可以通过灵活的继承方式来解决防止土地荒芜.防止土地零碎化,防止集体经济受损失的问题。
  (二)农村承包权继承的原则
  从性质上讲,农村承包权的继承是一种物权继承。因此,必然无条件地遵循继承法规定的继承的一般原则。又由于农村承包权是一种用益物权,与财产所有权和债权的继承比较起来,有显着的区别。故对农村承包权这种特殊的物权继承,还必须遵循若干特殊的继承原则。
  1.一般原则。包括:(1)男女平等原则。在继承问题上男女平等是指男女均有继承权利;在分割遗产时,不因性别的不同而多分或少分。若分割遗产的其他法定因素相同,仅是继承人的性别不同,那么,原则上不同性别的继承人应当分得数量相同的遗产。(2)权利义务一致的原则。权利义务一致是指在法定继承中,继承人继承遗产的多少,原则上应当与继承人对被继承人尽义务的多少相一致。在均有条件和能力对被继承人尽赡养义务的情况下,谁对被继承人尽的赡养义务多,就应多分遗产;谁尽的赡养义务少,就应少分遗产;谁没有尽赡养义务,法院就可以判决不分给他遗产。(3)对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人的继承权实行特殊保护。在法定继承的情形下,缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人应当多分遗产;在遗嘱继承的情形下,如果遗嘱未给缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留遗产,将全部遗产用遗嘱的方式指定其他继承人继承时,应当为缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产份额后,其余的遗产才依遗嘱继承人继承。
  在解决农村承包权的继承问题上,坚持上述三个一般原则,有两个方面的意义:一是确定继承人的范围;二是当继承人为2人以上时,确定各继承人实际应当继承的农村承包权的多少和有无。
  2.特殊原则。(1)原则性与灵活性相结合的原则。即在依照继承法的规定,确定继承人均享有对农村承包权的继承权这一原则的基础上,根据承包权的客观状况和继承人的实际情况,灵活机动地确定承包权的继承方式、方法,不能照搬财产所有权性质和债权性质继承的方式、方法,力争农村承包权继承的最佳社会效果。(2)有利于发挥农地经济效益的原则。此原则要求人民法院(基层组织)在处理(调解)农村承包权继承纠纷的过程中,要以此作为衡量调解或判决方案是否恰当的标准。(3)有利于土地的规模经营、防止土地进一步零碎化原则。农地实行规模化经营,才能发挥最大的经济效益。农地的过份零碎化,不仅不利于生产经营,而且也必然影响农地经济效益的发挥。因此,人民法院在处理农村承包权继承纠纷的过程中,在提出、设计继承农村承包权的判决或调解方案时,在确定农村承包权的继承方式时,必须坚持有利于农地规模经营、防止土地零碎化的原则。违背此原则的继承方式、方法和判决、调解方案,都是不科学、不可承的。(4)尊重承包人的财产权利原则。因为承包人享有的农村承包权是一种用益物权。尊重和保护承包人对承包土地享有的物权权利是我国法律的基本要求。坚持此原则要求:人民法院在司法工作中,一是切实保护继承人对农村承包权的继承权,若遇组织或公民侵犯他人对农村承包权的继承权时,应排除防害,制裁侵权行为;二是有遗嘱继承时,在遗嘱合法有效的情况下,应保护遗嘱继承人对农村承包权的继承权。上述四个特殊原则,适用于根据一般原则对农村承包权的继承问题进行衡量后,承包权的继承人仍有2人以上的情形。也就是说,特殊原则适用于承包权的共同继承中,具体地确定农村承包权的继承人,以及各继承人继承承包权的方式、方法。
  (三)农村承包权继承的方式方法
  根据农村承包权继承的特点,在不违背前述农村承包权继承的特殊原则的基础上,当农村承包权的实际继承人为2人以上时,可采用如下继承的方法:
  1.共同继承。此种方式主要适用于:(1)继承人所继承的农村承包权不宜分割,如果强行分割,会导致土地零碎化,或大大影响所继承农地经济效益发挥的情况。(2)继承人愿意共同继承。共同继承的具体方法又可分为两种:一是数个继承人共同承包、共同投入、共同经营、共同承担承包费,定期分配承包收益。此种共同继承的方法,从继承的标的看,适合于耕地、水面、荒地、林地、果园等承包权的继承;从继承的主体看,适合于各继承人生活在同一经济组织(如继承人都生活在同一村、同一社的)或各继承人居住地距继承的承包地较近的情况。因为各继承人居住地距继承的承包地较近,才便于继承人共同承包经营,发挥承包地的经济效益。二是由继承人轮流承包。此种继承方法是指各继承人轮流承包一定的时间,承包期内的收益归承包者,承包费亦由承包者交纳。轮流承包的期限可长可短,但最短不得短于一年。耕地、渔塘等每年收获一次的承包权的继承,可以采用此种共同继承的方法。
  2.分别继承。此种继承方式是指各继承人分别继承一部分承包权。分别继承只能适用于所继承的承包权分割后不会使农地零碎化,不影响其经济效益的发挥,且各继承人又不愿共同继承的情形。具体地讲,对荒地、林地、果园承包权的继承,一般可采用分别继承的方式;所继承耕地面积比较大的,也可以采用此种继承方式。
  3.部分继承人继承。此种继承方式是指将承包权确定归部分(或某一个)继承人继承,由其继续承包。继承承包权的继承人给其他继承人适当的经济补偿。对于既不适合共同继承,又不宜分别继承的农村承包权的继承,可采用此种继承方式。采用部分继承人继承方式时,应当注意解决好以下两个问题:(1)恰当地确定承包权实际继承人。一般情况下,应将从事农业,有能力且便于经营承包地的继承人确定为实际继承人,以利于充分发挥承包地的经济效益。(2)确定适当的补偿数额和补偿方式。在确定补偿数额时,应当考虑所继承的承包权的承包期限的长短(即承包人死亡时,剩余的承包期限的长短),继承人正常承包经营情况下的正常收益,实际继承人的经济状况等因素,使补偿的数额公平、合理。关于补偿的方式,应当根据实际继承人的经济状况和承包项目的收益周期等因素,确定一次性补偿或分期补偿。但在一般情况下,应确定一次性补偿,以免节外生枝,导致执行困境。
  4.转包他人,继承人分割转包费。如下几种情况,可以采用这种继承方式:(1)继承人都已成为非农业人口,无条件和能力继续承包。(2)继承人(或部分继承人)虽然是农村人口,但不便继续承包,如居住地与承包地相距太远;或继承人虽然具备继续承包的条件,但继承人不愿自己继续承包,愿意转包他人后分割收益(即分割转包费)的。值得注意的是,采用转包他人,分割转包费的方法继承承包权时,应当依照法律规定的程序转包,并依法办理转包手续。
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