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农村宅基地房产可否拍卖

  一、农村宅基地、房屋买卖的相关立法状况
  《宪法》第十条第四款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖,宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律,第八条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权,规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”该法第六十二条对村民建房用地(宅基地)作了规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”该法第六十三条对涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转作了规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”关于宅基地能否抵押,我国《担保法》第三十七条规定:“下列财产不得抵押:……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外……。”第三十四条规定:“下列财产可以抵押:……(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权……。”依据该法,宅基地使用权不能单独抵押。
  1999年,国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)为了加强对农民集体土地的转让管理,严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发,明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
  《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》(粤高法发[2001]42号)第12条规定,当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同,一般应认定无效。但1999年1月1日《土地管理法》修订以前,农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的,以及1999年1月1日《土地管理法》修订以后,农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的,可认定转让合同有效。《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》(广州市人民政府令(第5号)第16条规定,禁止买卖、出租农村村民住宅建设用地。
  二、农村宅基地上的房屋买卖合同的效力
  根据上述立法规定,农村宅基地上的房屋买卖合同一般应当认定无效。主要理由是:
  首先,房屋买卖必然涉及宅基地买卖,而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定,宅基地属于农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定:原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋,给出资者使用,并从中牟利或获取房屋产权,是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一) 第四条规定,合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。所以,涉及宅基地买卖的合同一般是无效的。
  其次,宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定的身份关系相联系,不允许转让。目前,只有农村集体经济组织中的内部成员才有权申请宅基地,如村民要建房,并符合法律规定的建房条件的,可以向村委会提出申请。非农村集体经济组织的成员,不得申请取得宅基地使用权。保证了集体土地使用权人身份的特殊性,有利于对集体土地的长久规划和保护。农村宅基地房买卖中,买房人名义上是买房,实际上是买地,在房地一体的格局下,处分房屋的同时也处分了宅基地,损害了集体经济组织的权益,是法律法规明确禁止的。
  第三,目前,农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记,故买卖虽完成,但买受人无法获得所有权人的保护。实践中,买受人即使实际支付了全部购房款,但因为农村《宅基地证》所特有的身份关联性,买受人如果不是本集体经济组织的成员,在法律上是无法获得自己名下的《宅基地证》的。而因《宅基地证》办理的法律障碍,买受人也无法办理所购房屋的房产证。从法律意义上来说,虽然已发生了事实上的买卖行为,但买受人却无法获得房屋所有权人的法律地位。
  因此,此类合同的效力以认定无效为原则,以认定有效为例外。根据《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的规定,如果买卖双方都是同一集体经济组织的成员,经过办理了宅基地审批手续而转让给本村村民的,可以认定房屋买卖合同有效。《物权法草案》第162条规定,宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。从中可以看出立法者对农村宅基地买卖立法的重视及对农民权益的保护。
  三、农村宅基地房屋的执行问题
  1、法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍卖、变卖中存在的问题
  人民法院在审理民事案件时,经常会应当事人的申请或依职权对有关当事人的房产采取查封的诉讼保全措施,或在当事人不按照生效法律文书履行清偿债务责任时,将被查封的房产和土地使用权一同拍卖、变卖清偿债务。法院在行使这些权力时,需要国土资源、房地产管理部门的协助执行。然而,对于宅基地的转让,法律规定了严格的限制条件,不符合法定条件的禁止转让。法院的上述裁定是否应受到这些条件的约束呢?如果不符合宅基地转让的主体条件,即债权人不是与债务人同属一个集体经济组织,那么债权人能否凭借法院的协助执行裁定获得宅基地的使用权和房产的所有权呢?
  在司法实践中,法院的裁定往往效力更高于法律的相关限制性规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条明确规定,人民法院执行集体土地使用权时,经与国土资源管理部门取得一致意见后,可以裁定予以处理。如果法院不能与国土资源和房屋管理部门取得一致意见,有些法院即直接裁定将宅基地拍卖或交由债权人抵偿债务。如果相关部门不予办理,法院可以按照妨害民事诉讼的行为依法采取强制措施,迫使相关部门做出让步。《民事诉讼法》第230条规定,在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。如果人民法院的《协助执行通知书》完全符合法律的规定,国土资源及房管部门只要按照法院的裁定执行即可,司法权与行政权就不会发生冲突。但是,有关宅基地的转让,法律、法规已经设立了严格的转让条件,一般宅基地房买卖合同都因违反法律的强制性规定而归于无效,法院能否超越法律的规定运用司法权力变相进行宅基地买卖呢?宅基地房能否买卖是专属于国土资源和房屋管理部门的权力,如果法院关于宅基地房拍卖或者抵债的裁定不符合宅基地转让的相关规定,国土资源和房管部门是有权拒绝协助办理相关的权属变更手续的。
  实践中,某些当事人为了达到买卖宅基地的目的,双方串通签订一份虚假的债权债务协议,买受人故意向法院起诉,要求出卖人(宅基地房所有人)偿还债务。然后,双方在法院的主持下达成一份以房抵债的和解协议。再由债权人向法院申请强制执行出卖人的宅基地房,法院向国土房管部门发出协助执行通知书,买受人据此完成宅基地房的过户。这种双方恶意串通的虚假诉讼,即可规避宅基地房不得向城镇居民出卖的法律限令。在这种情况下,法院裁定成了非法买卖宅基地的合法化工具。
  2、法院执行农民惟一一套宅基地房能否适用执行财产的豁免?
  最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》,第六条规定:“对被执行人及其所抚养的家属生活所必需的居住房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债。”在民事执行中,执行适度的原则有着特殊的意义,即对被执行人的执行必须控制在合理的限度内,在执行目的和执行手段之间、申请执行人利益和被执行人利益之间保持合理的平衡关系,被执行人的许多基本权利必须加以保护,不能因为强制执行而造成被执行人的生存难以为续。现实生活中,许多农民一辈子只拥有一套宅基地房,如果法院强制拍卖、变卖农民的惟一一套宅基地房,将会使该农民永远失去再次申请建设宅基地房的权利。根据《土地管理法》第62条规定,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。如果法院查明农民只有一套赖于生存的宅基地房,那么法院在强制执行时,是否应根据上述司法解释对其实行财产豁免?农民财产的有限性决定了法院在执行标的较大的案件时,农民拥有的惟一可供执行的财产即是宅基地房。而如果把农民惟一的生活用房拍卖或变卖掉,他们可能就只能流离失所、无处安居了。
  而且,根据现行的法律规定,宅基地房只能卖给同村村民。而一般同村村民购买能力较低,不一定会去购买同村乡亲的宅基地房。而且,根据“一户一宅”的法律限制性规定,如果村民购买了涉诉宅基地,那该村民就不能再向村委会申请宅基地建房了,否则就会出现“一户两宅”的情况。
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