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对行政非诉执行案件适用执行和解的思考

  执行和解是指在执行程序中,申请执行人与被执行人对生效法律文书所确定的权利、义务关系进行协商后达成新的协议,并在协议履行后即结束执行程序的法律制度。执行和解在民事案件中屡见不鲜,它具有化解社会矛盾,减少当事人与法院之间的对立情绪,节约司法资源等优点。而行政非诉执行案件,是当前人民法院受理的一种特殊类型的案件,由于在我国立法上对行政非诉执行案件的规定相当原则和笼统,尤其是在执行和解的运用问题上缺乏理论上探讨,直接影响了行政非诉执行案件的解决。本文拟对行政非诉执行案件适用执行和解的必要性、可能性进行分析,对执行和解应当遵循的原则及适用的范围作粗浅的探讨。
  一、行政非诉执行案件在适用执行和解问题上的困惑
  行政非诉执行,是指公民、法人或其他组织既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行行政机关作出的具体行政行为,行政机关向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制执行措施,使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。行政非诉案件执行是否可以适用执行和解,在行政诉讼理论界一直存在争议。传统行政法理论认为,行政非诉执行不能适用执行和解制度,其主要的理由是:一是法律依据不足。我国法律对行政非诉案件是否适用执行和解并未作出明确的规定,且由于我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。因此在司法实践中,人们也便顺理成章地认为行政非诉执行案件也不能适用和解。二是缺乏法理基础。行政权属于国家公权力,传统理论认为:公权不可随意处分。也就是说,行政主体只能按照法律的预先设定行使行政权,不能放弃、变更或转让,否则便会损害公共利益或他人的合法权益。况且在人民法院对具体行政行为进行合法性审查后,裁定准予强制执行,即意味着具体行政行为受到人民法院生效法律文书的认可和保障,若此时法院准许行政主体改变具体行政行为,有损生效法律文书的严肃性,有损法律的尊严和权威。笔者认为,上述传统行政法理关于“非诉行政执行不适用和解”的观点,正是行政非诉案件执行陷入困境的根本原因。
  二、行政非诉执行案件适用执行和解的必要性和可行性
  行政机关申请人民法院执行具体行政行为的最终目的是为了实现行政管理的社会效果,至于如何实现其目的并不重要。人民法院每年都要面临着大量的行政非诉执行案件,这类案件的被执行人往往怀着严重的抵触情绪,甚至出现极端举动,容易引起社会大众的关注,如果单纯以“强制”作为唯一的执行方式,就难以取得好的社会效果。例如,重庆“最牛钉子户”案件的执行,就是在人民法院通过积极主动开展协调工作,最终推动了当事人达成和解,有效避免了矛盾激化事件的发生,凸显了和解在行政非诉执行中起到的独特作用。在司法实践中,大量非诉行政执行案件变相地适用和解已成为公开的秘密,一些案件在申请人与被执行人间达成履行协议后,人民法院即以申请人提出撤回申请为由裁定终结执行。这种变相的结案方式,不仅不能真实地反映案件的实际执行情况,也不利于维护司法权威,因此有必要在非诉行政执行案件中引入“执行和解”机制,在法律程序上予以规范。
  既然行政非诉案件存在适用执行和解的必要性,那么其适用执行和解在法理上是否允许呢?笔者认为,行政主体对行政行为是否享有处分权是能否适用执行和解的关键所在。而处分权是当事人对自己实体权利和诉讼权利依法予以支配的权利。在我国,行政主体对国家权力并非毫无处分权,只是这种处分权是在一定范围之内,在实际生活中,法律、法规为大量的行政行为留下了自由裁量的余地。在具有自由裁量权的行政行为中,行政主体对行政相对人的处理就表现出了一种有限的处分权。从域外行政诉讼调解制度来看,英美法系和大陆法系都不同程度地允许当事人和解或法院进行调解。在当前的行政诉讼中,行政协调机制的引入也为行政非诉案件适用执行和解提供了很好的借鉴作用。
  三、行政非诉执行案件执行和解应遵循的基本原则
  行政权作为一种国家机关执行、适用法律的活动,在行政过程中,要求行政机关不得任意处分行政权能,不同的行政行为和不同类型的行政非诉案件使和解受到限制,而且,如果不对行政非诉执行案件的和解范围作出限制,可能会导致滥用和解权,影响行政立法宗旨的实现。因此,笔者认为,在行政非诉执行案件执行和解过程中,应把握以下基本原则:
  1、有限适用原则。行政机关对于行政权力的处分权是有限的,在某些行政非诉案件中,行政机关对其行政行为不具有相应的处分权。具体来说,在行政处罚没有自由裁量权的情况下,不适宜运用执行和解,比如吊销营业执照、没收违法所得等行政行为就不宜进行执行和解,因为在这类行政非诉执行案件中,行政机关所作出的行政行为不具有可处分性,一旦双方进行和解,就会侵害到国家、集体的利益,直接违反国家法律、行政法规的规定,将违背行政行为作出的最初目的。
  2、合法性原则。由于行政非诉执行案件没有经过法院的诉讼审查而直接进入执行阶段,法院在裁定强制执行前必须进行严格的司法审查,和解的内容不得违反法律、法规的禁止性规定,不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。同时,在进行执行和解的时候不能突破法律规定的边界,即和解的范围只能在相应的对行政权力的处分范围之内。如法律、法规规定的对行政相对人的处罚幅度为1000元以上10000元以下,那么在执行和解时就只能在这个幅度范围之内进行,而不能突破这个界限,否则即违反法律、法规的规定。
  3、自愿原则。由于具体行政行为大多涉及对行政相对人财产权益的处理,一旦被法院裁定强制执行后,被执行人往往怀有严重的抵触情绪,这类尖锐对抗的行政非诉执行案件,在城市以执行房屋拆迁为代表;在基层,则以执行征收社会抚养费为最为典型。执行人员在执行这类案件时,为了防止矛盾激化事件的发生,往往会建议行政主体通过放弃部分权益,以提高被执行人履行义务的积极性,降低与当事人对抗的矛盾。笔者认为,执行和解应建立在双方当事人自愿的基础上,也就是要由申请执行人或被执行人主动向法院提出和解的前提下,才能组织双方进行协调,确保非诉案件执行和解的公开、公正、平等、透明,切实杜绝强制当事人接受协调,以“和稀泥”的方式,动员双方当事人进行和解。
  四、行政非诉执行案件适用执行和解的主要情形
  行政权作为国家机关的一种公权,从法律赋予行政机关的权力看,依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政职权,不同的行政行为和不同类型的行政非诉案件使和解受到一定程度上的限制,而且,如果不对行政非诉执行案件的和解范围作出限制,就可能会导致滥用和解权,影响行政立法宗旨的实现。因此,执行和解应以不得损害公共利益和他人合法权益为前提条件。笔者认为,行政非诉案件执行和解主要适用于以下几种情形:
  1、涉及行政自由裁量权的案件。这类案件常常表现为具体行政行为不存在合法性问题,但存在合理性问题。行政主体与相对人达成和解,在其拥有的自由裁量权范围内变更具体行政行为,是一种行政执法的自我完善,是一种有原则的退让,保证了具体行政行为的执行力。例如,根据《福建省社会抚养费征收条例》规定,超生一个子女,按所在县上一年度人均收入的2-3倍征收社会抚养费,在执行该类案件时,就可以根据被执行人的实际履行能力,在法定的幅度内以和解的方式作出适当的变更。
  2、涉及行政机关对平等主体之间的民事争议作出裁决的案件。行政裁决是指行政主体依照法律、法规的授权,对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。这类案件的和解,其实就是民事纠纷当事人之间的和解。如果民事纠纷的当事人达成和解,那么行政机关的裁决自然失去了意义。此时,行政机关可变更或撤销原具体行政行为,但这并不是行政主体对其行政职权范围的处分,而是民事纠纷当事人自由处分其民事权利的必然结果。
  3、涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性争议。这类案件通常具有矛盾尖锐、社会关注度高等特点,若一味强调强制执行,极有可能引发新的社会矛盾,影响社会团结稳定。如重庆“最牛钉子户”案件,经过各大媒体的广泛传播,其引发的争议在深度和广度方面早已超越了房屋拆迁本身。对于这类案件,法院应当站在对历史和人民负责的高度,千方百计地推动协调和解工作,彻底化解矛盾,消除社会不稳定因素,使得案件的处理结果符合群众对公平正义的期待。
  4、因行政赔偿和行政补偿引起的行政非诉执行案件。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时,违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害,国家负责向受害人赔偿的制度;行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中,因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失,由国家依法予以补偿的制度。在行政诉讼中,行政赔偿和行政补偿都可以适用调解。因此在该类案件的执行时,申请执行人与被执行人对具体赔偿和补偿数额及履行期限等可以进行协商解决,以执行和解的方式来解决行政争议。
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