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厂办集体企业改制的法律冲突分析

厂办集体企业改制的法律冲突分析
――由国函[2005]88号文件引发的思考
“集体企业”在我国是个被打上了很深的时代烙印的概念,它源于中国计划经济时期,并一直存续至今。但因“集体企业”类型不同、产权性质并不清晰,以致很多“集体企业”如何改革与发展,都遇到很深层面的政策和法律障碍。本文试就相关问题做一些法律分析。
一、集体企业的概念及相关概念之剖析
(一)集体企业、集体经济与公有制经济
谈到“集体企业”,我们不得不提及“集体经济”。中华人民共和国宪法就明确指出,我国的经济基础是公有制经济,而公有制经济包括国有经济和集体经济。与二者相对应的主要经济组织形态便是国有企业和集体企业。
所谓集体经济是指“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称。集体经济源于合作经济。它包括城乡各种形式的合作经济,或合作社经济。农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是集体经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,也属于集体经济的范围。
在城镇的集体经济主要表现形式就是集体企业。按照国内教科书普遍的定义认为,集体企业是指生产资料属于一定范围内劳动群众集体所有、实行共同劳动、自主经营、自负盈亏、独立核算,在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》对此所下的定义为:“城镇集体所有制企业(以下简称集体企业)是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”
对照上述定义,我们是不是可以认为,集体企业的主要特征就是三个方面:①财产属于劳动群众集体所有。②实行共同劳动。③在分配方式上以按劳分配为主体。然而,是不是符合这些特征的企业就可以被认定为“集体”性质的企业,是公有制经济的范畴呢?这显然是值得仔细推敲一下的:如果集体企业的产权是属于特定范围的特定人集体所有,它本质上就是特定人对该产权共同所有或按份所有,是私人性质的财产权,就不应认定为公有制经济的范畴,除非这种所谓的集体所有并非特定范围的特定人真正所有,而是一种概念性的虚幻所有。否则,我们按此逻辑完全可以把2个以上自然人投资设立、投资人也共同劳动、基本体现按劳分配的有限责任公司认定为“集体企业”,进而似乎可以推论它也是公有制经济成分了。这显然很荒唐。如果认为“集体企业”的特征除属于特定范围特定人集体所有外,还需要共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的话,那么,更能恰当反证的大量事例是,股份完全属于本企业劳动者(自然人)的股份合作制企业是不是还是“集体企业”,或公有制经济了呢?显然也不成立。
故此,笔者认为,传统意义上的集体企业在产权十分模糊、产供销统分统购、招工分配均受政府控制的情况下,集体企业几乎完全是比照国有企业的做法运行,显现出了较为明显虚幻的“集体”或“公有”特征,并且这种集体所有并不是可以细化、确权到特定劳动者个人的“共有”,仅仅是一种概念性的“集体”在拥有企业的所有权,即尽管名义上甚至法律上是存在产权主体的,但实际上的产权主体真正是缺位的。然这一特征居然恰恰成为我们判断一个企业是否为“集体企业”的主要特征和重要标志。随着我国改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的建立,这种集体企业的体制特征已经非常明显地暴露出其严重的先天缺陷:产权不明晰,责权利不明确,管理比较落后,明显缺乏活力和市场竞争力。因而,对这种所谓集体企业的改制改革势在必行。随着改革改制的深入和完成,所谓的“集体企业”将成为计划经济时代的历史概念会逐步消亡。
(二)集体企业种类及其产权性质之疑惑
通常来讲,我们可以把集体企业作如下几种分类:
(一)按行业划分,主要分为四类,即工业、商业(含餐饮服务业)、建筑业、交通运输业。

(二)根据所处地域的不同,可分为乡村集体企业和城镇集体企业两种。
(三)按投资主体划分,可分为三类。由各级政府全额投资兴办的集体企业,包括由县(市)区、乡政府、街道办事处和经济联合组织(如工业经济联社)全额投资兴办的企业;由各级政府和国有企事业职工个人共同投资兴办的集体企业;由国有企事业自筹资金(借资或废旧设备)扶持兴办的所谓集体企业。
因上述各类集体企业成因不同,集体企业的产权状况比较复杂。比如,事实上少量存在的、由街道办事处牵头组织回城待业知识青年共同出资兴办的集体企业,其出资人是明确的,出资额一般也是明确的(即便存在集体企业借资情况)。出资人对该类企业的产权是按份共有或共同共有,或兼而有之。可以说这样的所谓集体企业仅仅是一种概念上的或挂靠街办的“集体企业”,它本质上就是一种完全由个人出资的股份合作制性质的企业。对这类企业而言,它不需要做进一步的产权界定,可能需要的只是产权人内部之间的产权细分或分割,需要进行公司制改造,建立现代企业制度。本文所要着重探讨的不指这类“集体企业”,也不探讨乡村集体企业。
现实生活中,大量的城镇集体企业往往是由各级政府机关或国有企事业单位出资或“借资”兴办的所谓集体企业。这类企业的出资来源就是国有资产,或“借用”的国有资产,或以政府公务员、国有企事业单位“职工福利费节余”等各种名义出资。还有一部份集体企业是由各级政府或国有企事业职工个人共同投资兴办,介于上述两种情形之间,情况更为复杂。那么,这类企业的产权性质究竟是国有资产,还是集体资产呢?
1994年开始,国家出台了一系列针对国有和集体产权界定的文件,在各级政府主持下,对几乎所有的集体企业都进行了产权界定,核发了《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》。然而,即便按照国家文件要求对这些所谓集体企业产权进行了界定,但这种界定似乎并没有解决产权清晰的问题:
第一、90年代的产权界定仅仅是将所谓的“集体资产”与国有资产加以简单区分式的分割与分堆。即只是认定了哪些类型的资产属于国有性质,哪些类型的资产属于“集体”性质。
第二、在进行产权界定后,核发给各个集体企业的城镇集体资产产权登记证上往往是这样填写的:集体企业资产归“本企业劳动者集体所厂办集体企业改制的法律冲突分析
――由国函[2005]88号文件引发的思考
“集体企业”在我国是个被打上了很深的时代烙印的概念,它源于中国计划经济时期,并一直存续至今。但因“集体企业”类型不同、产权性质并不清晰,以致很多“集体企业”如何改革与发展,都遇到很深层面的政策和法律障碍。本文试就相关问题做一些法律分析。
一、集体企业的概念及相关概念之剖析
(一)集体企业、集体经济与公有制经济
谈到“集体企业”,我们不得不提及“集体经济”。中华人民共和国宪法就明确指出,我国的经济基础是公有制经济,而公有制经济包括国有经济和集体经济。与二者相对应的主要经济组织形态便是国有企业和集体企业。
所谓集体经济是指“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称。集体经济源于合作经济。它包括城乡各种形式的合作经济,或合作社经济。农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是集体经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,也属于集体经济的范围。
在城镇的集体经济主要表现形式就是集体企业。按照国内教科书普遍的定义认为,集体企业是指生产资料属于一定范围内劳动群众集体所有、实行共同劳动、自主经营、自负盈亏、独立核算,在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》对此所下的定义为:“城镇集体所有制企业(以下简称集体企业)是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”

对照上述定义,我们是不是可以认为,集体企业的主要特征就是三个方面:①财产属于劳动群众集体所有。②实行共同劳动。③在分配方式上以按劳分配为主体。然而,是不是符合这些特征的企业就可以被认定为“集体”性质的企业,是公有制经济的范畴呢?这显然是值得仔细推敲一下的:如果集体企业的产权是属于特定范围的特定人集体所有,它本质上就是特定人对该产权共同所有或按份所有,是私人性质的财产权,就不应认定为公有制经济的范畴,除非这种所谓的集体所有并非特定范围的特定人真正所有,而是一种概念性的虚幻所有。否则,我们按此逻辑完全可以把2个以上自然人投资设立、投资人也共同劳动、基本体现按劳分配的有限责任公司认定为“集体企业”,进而似乎可以推论它也是公有制经济成分了。这显然很荒唐。如果认为“集体企业”的特征除属于特定范围特定人集体所有外,还需要共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的话,那么,更能恰当反证的大量事例是,股份完全属于本企业劳动者(自然人)的股份合作制企业是不是还是“集体企业”,或公有制经济了呢?显然也不成立。
故此,笔者认为,传统意义上的集体企业在产权十分模糊、产供销统分统购、招工分配均受政府控制的情况下,集体企业几乎完全是比照国有企业的做法运行,显现出了较为明显虚幻的“集体”或“公有”特征,并且这种集体所有并不是可以细化、确权到特定劳动者个人的“共有”,仅仅是一种概念性的“集体”在拥有企业的所有权,即尽管名义上甚至法律上是存在产权主体的,但实际上的产权主体真正是缺位的。然这一特征居然恰恰成为我们判断一个企业是否为“集体企业”的主要特征和重要标志。随着我国改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的建立,这种集体企业的体制特征已经非常明显地暴露出其严重的先天缺陷:产权不明晰,责权利不明确,管理比较落后,明显缺乏活力和市场竞争力。因而,对这种所谓集体企业的改制改革势在必行。随着改革改制的深入和完成,所谓的“集体企业”将成为计划经济时代的历史概念会逐步消亡。
(二)集体企业种类及其产权性质之疑惑
通常来讲,我们可以把集体企业作如下几种分类:
(一)按行业划分,主要分为四类,即工业、商业(含餐饮服务业)、建筑业、交通运输业。
(二)根据所处地域的不同,可分为乡村集体企业和城镇集体企业两种。
(三)按投资主体划分,可分为三类。由各级政府全额投资兴办的集体企业,包括由县(市)区、乡政府、街道办事处和经济联合组织(如工业经济联社)全额投资兴办的企业;由各级政府和国有企事业职工个人共同投资兴办的集体企业;由国有企事业自筹资金(借资或废旧设备)扶持兴办的所谓集体企业。
因上述各类集体企业成因不同,集体企业的产权状况比较复杂。比如,事实上少量存在的、由街道办事处牵头组织回城待业知识青年共同出资兴办的集体企业,其出资人是明确的,出资额一般也是明确的(即便存在集体企业借资情况)。出资人对该类企业的产权是按份共有或共同共有,或兼而有之。可以说这样的所谓集体企业仅仅是一种概念上的或挂靠街办的“集体企业”,它本质上就是一种完全由个人出资的股份合作制性质的企业。对这类企业而言,它不需要做进一步的产权界定,可能需要的只是产权人内部之间的产权细分或分割,需要进行公司制改造,建立现代企业制度。本文所要着重探讨的不指这类“集体企业”,也不探讨乡村集体企业。
现实生活中,大量的城镇集体企业往往是由各级政府机关或国有企事业单位出资或“借资”兴办的所谓集体企业。这类企业的出资来源就是国有资产,或“借用”的国有资产,或以政府公务员、国有企事业单位“职工福利费节余”等各种名义出资。还有一部份集体企业是由各级政府或国有企事业职工个人共同投资兴办,介于上述两种情形之间,情况更为复杂。那么,这类企业的产权性质究竟是国有资产,还是集体资产呢?

1994年开始,国家出台了一系列针对国有和集体产权界定的文件,在各级政府主持下,对几乎所有的集体企业都进行了产权界定,核发了《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》。然而,即便按照国家文件要求对这些所谓集体企业产权进行了界定,但这种界定似乎并没有解决产权清晰的问题:
第一、90年代的产权界定仅仅是将所谓的“集体资产”与国有资产加以简单区分式的分割与分堆。即只是认定了哪些类型的资产属于国有性质,哪些类型的资产属于“集体”性质。
第二、在进行产权界定后,核发给各个集体企业的城镇集体资产产权登记证上往往是这样填写的:集体企业资产归“本企业劳动者集体所有”(或集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有)。这根本没有解决产权清晰问题:①“本企业劳动者”是指“本企业”目前某个时点在岗职工、在册职工,还是包括曾经在“本企业”工作过的职工?是否包括新进员工,或已离退休职工或过世的职工(继承人)?如果产权人不明确,谈何产权明确?②即便界定了产权人范围,而本企业劳动者又如何集体所有?是按份共有,还是共同共有?如何按工龄、按贡献分享或分割“本企业”产权,做到产权的明晰化?
第三、2005年11月,国务院《关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》(国函[2005]88号,以下简称“国函88号文件”)文件提到:“厂办大集体可用净资产支付解除在职集体职工劳动关系的经济补偿金。净资产如有剩余,剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权,也可向改制企业的员工或外部投资者转让,转让收益归主办国有企业所有。”如果是出于历史渊源关系和社会稳定需要的考虑,对集体企业改制成本不足部分,要求原主办国有企业补充改制成本,是可以理解的。但对集体企业支付改制成本后的剩余净资产权益归为原主办国有企业所有,这本身意味着把整个集体企业产权认定为原主办国有企业的了。那么,这是不是就完全否认了核发给集体企业的《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》所认定的集体资产性质?国函88号文件与各级政府核发给集体企业的《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》哪个法律效力大?这种法律冲突使本已处于十分尴尬境地的集体企业面临更大的政策障碍和法律困惑。集体企业的产权究竟如何认定,如何出台可以细分和确权的可操作文件,需要引起国家有关部门的重视。不然,集体企业的改革改制难以推进,人们只能眼睁睁看着许多缺乏活力的集体企业迅速走向破产倒闭的境地。即便一些集体企业当前的生产经营形势和发展势头良好,但因产权不明晰的体制弊端也难以避免地、或多或少地可能存在产权纠纷风险和持续的、内在的动力不足等各类问题。
二、集体企业改制面临的处境与改制依据的缺失
......
三、集体企业改制的出路与对策
有”(或集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有)。这根本没有解决产权清晰问题:①“本企业劳动者”是指“本企业”目前某个时点在岗职工、在册职工,还是包括曾经在“本企业”工作过的职工?是否包括新进员工,或已离退休职工或过世的职工(继承人)?如果产权人不明确,谈何产权明确?②即便界定了产权人范围,而本企业劳动者又如何集体所有?是按份共有,还是共同共有?如何按工龄、按贡献分享或分割“本企业”产权,做到产权的明晰化?
第三、2005年11月,国务院《关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》(国函[2005]88号,以下简称“国函88号文件”)文件提到:“厂办大集体可用净资产支付解除在职集体职工劳动关系的经济补偿金。净资产如有剩余,剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权,也可向改制企业的员工或外部投资者转让,转让收益归主办国有企业所有。”如果是出于历史渊源关系和社会稳定需要的考虑,对集体企业改制成本不足部分,要求原主办国有企业补充改制成本,是可以理解的。但对集体企业支付改制成本后的剩余净资产权益归为原主办国有企业所有,这本身意味着把整个集体企业产权认定为原主办国有企业的了。那么,这是不是就完全否认了核发给集体企业的《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》所认定的集体资产性质?国函88号文件与各级政府核发给集体企业的《中华人民共和国城镇集体资产产权登记证》哪个法律效力大?这种法律冲突使本已处于十分尴尬境地的集体企业面临更大的政策障碍和法律困惑。集体企业的产权究竟如何认定,如何出台可以细分和确权的可操作文件,需要引起国家有关部门的重视。不然,集体企业的改革改制难以推进,人们只能眼睁睁看着许多缺乏活力的集体企业迅速走向破产倒闭的境地。即便一些集体企业当前的生产经营形势和发展势头良好,但因产权不明晰的体制弊端也难以避免地、或多或少地可能存在产权纠纷风险和持续的、内在的动力不足等各类问题。
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......
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