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农村土地征收制度改革建议

 ? 五十多年的实践,反复证明:土地征收制度,存在严重弊端;二十多年的实践,也反复证明:土地批租制度,同样存在严重弊病,所以,必须制度创新,破旧立新,建立一套新的制度。
  (一) 废除经营性建设用地征收土地制度,建立土地买卖制度,开发商向农民购买土地。
  我国社会主义现代化建设的基本进程,是工业化和城镇化相结合发展进程。这个进程,至少还需要六十年左右。工业化和城镇化,客观上需要有一部分农业用地转变成工商业、城镇建设用地,这是不以人们的意志为转移的客观规律。
  在工业化和城镇化过程中,建设用地不占用耕地是不可能的,农业土地不减少是不可能的。关键问题是:在某一时期,土地供给量大体等于建设用地需求量,而不能继续象从前那样存在的供过于求、大量浪费土地资源的情形。
  废除“国家垄断城镇土地一级市场”和开发用地实行总量控制度,实行建设用地(非农业用地)市场化改革。政府必须尊重、保护农民的土地财产所有权。在立法上,在制度建设和体制创新中,必须彻底抛弃国有企业高贵独尊,农民集体鄙夷下等的陈腐观念,归还土地所有者的本来面目——农民是农村土地所有权人,其土地物权必须切实得到尊重和保护。
  抓紧制定土地法,修改物权法,重新赋予土地完全的商品属性,允许买卖土地。长期以来,“左”倾思想严重束缚着我们的头脑,把商品经济、市场经济等同于资本主义。在这种思想影响下,制定出来的土地管理政策、土地管理方面的法律、法规,始终没有摆脱计划经济、行政管理至上的桎梏。这种土地管理制度,严重阻碍经济、社会的发展。只要把土地当作真正的商品,重新赋予土地全面的商品属性,关于土地的一切问题,就可以迎刃而解,政府就可以轻轻松松管理好土地了。
  开发商向农民购买土地。各类市场经济主体,包括房地产开发商,如果需要经营性建设项目用地,必须利用农民集体所有制土地,就向农民购买土地。房地产开发商与农民谈判,由双方自由、自主洽谈,签订土地买卖合同,向农民购买土地。
  农民作为土地所有权人,有权自由决定是否出卖、转让土地,转让土地所有权(卖地)还是出让土地使用权(租地)。价钱多少,由买卖双方根据市场需求去定价,用不着另行请评估公司去评估,制定征收土地补偿标准等等,一系列与土地征收的相关工作,都应该取消。
  土地可以自由买卖。开发商向农民购买土地以后,该地块的所有权就属于该开发商所有,开发商可以转让、抵押、出租土地及其建筑物等地上附着物。
  (二)建立强制购买土地制度,作为土地买卖制度的补充。
  如果一个房地产开发商,拟在一个300亩的地块上做房地产开发项目。开发商前期工作做了一大半,已经买下了275亩的土地及其房屋等地上附着物,但最终因与5个“钉子”农户(15亩土地),无法达成协议,导致该项目搁浅。出现这种情况,对开发商而言,显然是很不公平的。对于当地民众而言,显然没有直接的利害关系,但显然影响经济和社会发展。作为立法者,就要平衡各种利益关系,保护各参与者的利益。因此,建立土地及其附着物强制购买制度,作为土地买卖制度的补充,是十分必要的。
  土地强制购买制度,必须符合下列条件:
  (1)该项目已经作为详细规划,获得市、县政府(而不是同级政府的规划局)批准,取得规划许可证。
  (2)开发商与该项目的各土地出让人签订土地买卖合同,并且办结土地权属变更(过户)手续的面积已达到该项目的地块总面积的85%。
  (3)开发商对拟强制购买的相对人,送达进一步商谈通知书已满两个月,双方仍没有签订土地买卖合同。
  (4)开发商按已经办结的土地的地价款平均价的130%,把拟强制购买的土地的价款,存入主管行政机关的专门账户。土地上有房屋等附着物的,还应存入按通常市场价格的估价的款项。
  符合以上四个条件,开发商可以向强制购买土地的主管行政机关(拟由规划局承担比较合适),提出申请。主管行政机关在接到申请之日起五个工作日起,将申请书副本送达强制购买相对人。
  主管行政机关召集双方,或全部相对人,举行听证会。在听证会结束后10日内,还没有签订土地买卖合同的,主管行政机关对相对人发出强制出卖令,强制出卖令自送达之日起生效。 相对人不服的,可以向人民法院提起民事诉讼,但不停止强制出卖令的执行。
  关于强制购买土地的条件、程序、执行,立法作出详细、明确的规定。
  (三)立法界定“公共利益”的范围;征收土地事由,仅限于“公共利益”。
  1954年《宪法》第十三条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地实行征购、征用或者收归国有。但是,五十多年来,法律上,一直没有对“公共利益”作出界定。
  在1954年至1988年三十多年中,由于在法律上、政策上、事实上一直禁止土地出租,并且从建国以来到1993年这四十多年期间,一直实行计划经济,国营经济占绝对的地位;尤其是改革开放以前,当时的国家建设,要么是政府行为,要么是国营企业行为;那时的国营企业行为,说到底也是政府或政府部门行为。所以,在1988年4月12日《中华人民共和国宪法修正案》第二条通过为标志,“国家建设”与“公共利益”范围,在某些方面,有重合的地方,暴露出来的问题不是十分明显。
  但是,在改革开放、特别是1988年《宪法修正案》第二条通过实施后,由于国有、集体、个体、私有、外资等多种所有制经济并存,由于实行社会主义市场经济,由于中国社会工业化、城镇化进程加快,“国家建设”,已经演变为主要由各种市场经济主体参与的企业市场行为。当然,国家建设还留下一部分的“公共利益”的内容,如国防工程建设、医院项目。即使是医院,随着改革的深入,分为政策性医院和经营性医院。如果是经营性医院,医院就是盈利性质的企业。如果兴建经营性医院需要用地,就不能以“公共利益”为理由征收土地。
  因此,随着客观经济状况的变化,必须彻底抛弃把“国家建设”作为征收土地的事由,而必须真正按照《宪法》第十条第三款的规定,重新制定法律,把征收土地的事由(范围),严格限定在“公共利益”的需要,严格界定“公共利益”的内涵和外延。
  全国人民代表大会作为立法机构,应该抓紧制定具体的法律。公益性建设用地,等同于宪法规定的“公共利益的需要”用地。经营性建设用地,就是市场主体(投资商、开发商等),开发、建设用地。对企业用地,必须依照市场经济的办法解决,决不能继续沿用旧的征收土地的办法。
  (四)开征土地农转非税;运用经济措施,严格保护耕地。
  人多地少,是我国的基本国情。我国必须建立世界上最严格的耕地保护措施,实行用地管制制度。但是,必须彻底抛弃计划管理、总量(数量指标)控制手段,必须彻底放弃实行了五十多年的行政手段管理土地的模式。遵循市场经济规则,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。实行农业用地转变为非农业用地(建设用地)用途管制制度,用经济手段,保护耕地。
  开征土地农转非税,即农业用地转变为建设用地等非农业用地税。土地受让人为纳税义务人。土地用途管制,要靠经济、税收手段来推行。
  对不同类型的土地——良田(良地)、一般耕地、半耕地、荒地等,适用不同的税率。在经济运行的不同时期,对不同地区也可适用不同税率,如对东部沿海地区,适用较高税率,对西部地区、东北地区,适用较低税率。税率的确定权集中在中央政府。中央政府运用税率这种宏观调控手段来调控土地需求。
  土地农转非税,主要采用从量(土地面积、等级)与从价计征相结合的计征方式,以从量计征为主。
  县、市等地方政府,由于财政利益驱动,往往为了增加税收收入而盲目扩大城市规模,滥设开发区,扩大开发区规模。所以不能把土地农转非税列为地方税,而应确定为中央与地方共享税,由县、市国税局负责征收。否则,地方政府又要鼓励、甚至纵容土地交易数量,不利于保护耕地。在分享比例上,中央分享百分之十五,地方分享百分之八十五。为此,国务院应当制定一个行政法规(或补充规定),对国务院于1993年12月15日发布的《国务院关于实行分税财政管理体制的决定》,作出相应修改、补充。
  (五)规划部门,履行建设规划管理职责。对于房地产开发建设,政府及其部门仅仅负责规划的制定、审批、实施。
  修改、完善《城乡规划法》,把土地利用规划纳入城乡规划,作为城乡规划的重要内容,改变目前分别制定城乡规划和土地规划的办法。地方政府根据《城乡规划法》的要求,依规定程序设立开发区。设立开发区和作出城市规划(这里主要是指扩大市区面积,涉及用地问题),只是从行政上预先作出规划安排,允许开发建设,并非必然导致农业用地转变为非农业用地、转变为建设用地。
  市、县人民政府及其规划部门,尽可能事先制定详细规划,管理房地产开发建设。
  (六) 开征失地农民社会保障费。
  我国人多地少,有些地方人均只有二、三分耕地,不像其他国家人均有几亩甚至几十亩耕地。农民失去了土地,也就失去了养家糊口的基本保障。因此,政府必须根据我国基本国情,建立失地农民的社会保障制度。
  农民出让土地所得价款,一部分用来缴纳社会保障费(养老、医疗等),把当前某些地方试行的以土地换社保的经验制度化、法律化。按照农民出卖土地的价款的比例,缴纳养老、失业、医疗等社会基本保障费。缴纳比例在30~50 %,具体比例,国务院根据劳动和社会保障部门测算标准作出规定;最低为土地所在地县、市的最低工资标准。这项社会保障费,由土地受让人代土地出让人直接到地方税务局缴纳,作为支付给土地出让人的土地价款的一部分。
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