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土地征收费用标准

??? 土地是人类生存和发展最基础的资源,随着社会经济的发展,人类对建设用地的需求日益增长。农业用地是建设用地的主要后备资源,农地征用也就成为取得建设用地的重要途径。然而,征地涉及到土地所有权的转移,因而也就涉及到不同主体的经济利益。征地补偿是用来调节征地方与被征地方利益关系的一个主要经济手段,其数额的高低直接影响到这种调节的实际效果。因此,如何科学合理地确定征地补偿费金额是实践中产生的一个重要问题。目前,我国很多地方在征地实践中都存在着征地补偿费过低,不能保证被征地上的农民维持原有生活水平的问题,因而农民对征地抵触情绪很大。而有关法规对征地补偿标准规定弹性过大,科学依据不足,导致征地实际工作部门在操作中遇到种种难题。因此,有必要从理论上对征地补偿进行深入研究,为合理确定征地补偿额建立科学依据和定量方法。
??? 一、关于征地补偿费经济性质的分析
??? 征用是宪法上的一个基本概念,又是国家的基本法律制度。我国宪法规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定,对城乡土地和其他生产资料实行征用"。从目前来看,土地征用是我国政府最常用的一种征用类型。从世界各国情况来看,无论是土地公有制还是土地私有制的国家,都从法律上规定了国家为了公共利益可以征用私人或其他主体所有的土地,可见土地征用是国家凭借国家机器强制性实现的土地所有权转移。这种转移必然给土地原所有人带来财产损失和某些精神痛苦(如被迫离开已住惯了的土地的伤感、与征用者交涉及寻找替代地的辛劳,以及给生活带来的不安定等),因而各国法律都明确规定了国家应给予土地被征用人相应的补偿。在大多数市场经济体制的国家,虽然征用是以国家意志无条件实施的,但法律认为财产损失不是社会成员必须承担的义务,因而国家必须按被征地的市场价值给予被征地的所有人全额补偿,通常包括对被征用部分的补偿和对被征用地块剩余部分因征用给其造成损害所给予的补偿。对于征用给被征地所有者的带来的精神痛苦,加拿大有"干扰损失补偿"和"重新安置困难补偿";但日本法律认为,土地征用是为了公共利益而实行的,所以由于征用而带来的精神痛苦是被征用者作为社会成员应尽的义务,国家不予补偿。可见,土地征用完全因国家意志而发生,不受被征用土地所有者的意志而转移,但很多国家在实施征用时,均按等价交换的原则给予被征用土地的所有人以补偿。由此可以看出,在这些国家土地征用实质上是一种特殊的市场交易行为,它完全因特定的主体(代表全体社会成员的国家)在特定情况下的需要(经法定程序所认可的公共利益)而发生,但完全按被征用土地本身的市场价值而进行交换。因此,从经济性质上看,很多国家的征地补偿费就是被征用土地的市场价格。
由于我国实行土地公有制,分国家所有和农村集体经济组织所有,因此国家征用土地的客体只有农村集体土地一种。同时,我国法律禁止土地的买卖,只有国有土地可依法有偿出让、转让使用权。因此,严格从现行法律法规意义上讲,农村集体所有的土地,只有被国家征用这样唯-一种产权转移方式,别无其他市场交易的可能。长期以来,我国在征用农村集体所有土地时,采取的是土地补偿与劳动力安置相结合的方式,劳动力安置包括安排被征地上劳动力的就业岗位和支付安置补偿费。其中,土地补偿费和安置补助费者是根据被征用农业用地前3年平均产值的一定倍数计算的,如征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍,征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。可见,这是一种行政决定机制,在这种机制下,征地补偿费与被征地的市场价格无关。
??? 多年来,以上农地征用补偿方式既为国家建设有效地控制了用地成本,同时也为维持被征地农民生活水平起到了保障作用。然而,近年来,各地农民对征地的不满情绪越来越大,焦点就是认为补偿太低。当然,目前在征地中出现了一些基层政府部门人为压低补偿费或克扣补偿费的行为。但即使是按政府规定的上限给予农民补偿,仍常常发生农民认为补偿费太低而对征地进行抵触的情况。那么,为什么过去能被农民接受的补偿费标准现在越来越不易被接受呢?一个很重要的原因就是农民有了新的参照标准――农地流转补偿。当前,在我国特定的市场经济发展阶段,出现了一种新的农村集体土地市场交易现象――农村集体建设用地流转,即农村集体经济组织将已依法办理过使用手续的存量非农建设用地的土地使用权出让或出租给该经济组织以外的其他主体。虽然在我国现有法律制度下,这种行为尚缺乏充分的法律依据,但目前集体非农建设用地使用权私下流转现象普遍存在。这既有人们充分认识了土地的资产属性,以土地流转来牟取经济利益的主观原因,也有因城镇规划调整和建设,造成存量集体非农建设用地闲置,需要通过流转来提高土地利用效率的客观原因。这实质上是市场经济发展的必然。在市场经济体制下,绝大多数资源的配置都是由市场机制来完成的,土地作为一项重要的经济资源自然也不能例外。正因为如此,一些地方政府甚至以文件的形式将其公开化、规范化。也就是说,在一些地方,特别是城市化水平较高的地区,事实上已形成了一种集体非农建设用地的交易市场――农地流转市场。尽管目前它不完全合法,但它由买卖双方自

??? 愿进行,按市场运行机制决定价格――农地流转补偿费。土地流转使农民对土地的市场价值有了一定的认识,又使得大量被征地具有了实现其市场价值的可能性。这就促使农民在土地被征用时产生了"等价交换"的需求。在这种情况下,如果保持征地补偿费原有的标准不变,就必定在征地过程中碰到重重阻力。来自于各地的实践已证明了这一点。事实上,很多地方在操作中都采取各种变通的手法来提高征地补偿费,才得以保证征地工作的顺利进行。这说明,在当前我国市场经济体制建立的过程中,征地应按"等价交换"的市场原则进行,征地补偿费应以被征地的正常市场价格为标准。

??? 二、征地补偿模式选择
根据我国现行制度,农业人口与城市人口仍有着一些根本的差别。农业人口以农业为基本职业,虽然不能享受城市人口在粮食供应(这一点目前已没有多少实质意义)、教育、就业、养老等方面的社会福利,但可以按农村集体经济组织为单位拥有土地的所有权,还可以按家庭为单位无偿拥有宅基地、自留地(山)的使用权以及承包地(山)的经营权,在这种情况下,土地征用,使农民失去了其作为农业人口的基本利益,因此,如以等价交换为原则进行征地补偿,就应考虑农民在土地资产和人口性质方面的双重损失。具体而言,农地征用补偿有两种模式可供选择:
一是不完全货币化模式,即以货币补偿和劳动力安置相结合的补偿模式。其中,货币补偿部分包括土地补偿、房屋补偿和青苗补偿。其中,土地补偿按被征用土地的原有用途(作为农业用地)来核定的。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利,主要是两个方面,一是将其户口转为城市户口,二是进行就业安置。
??? 二是完全货币化模式。被征用的农业用地,大多已具备用作城市建设用地的潜力,这两种用途下的土地具有差异悬殊的价值。如果按被征地潜在最高最佳用途下所具有的土地价值给农民以补偿,即已完全实现了被征地的等价交换。?
????相应地,国家不必再对被征地上的农业人口进行就业安置,但是,根据我国目前的户籍制度,仍需对被征地的农业人口进行户口转换。以上第一种模式是我国长期以来所采用的,它适应于我国传统的劳动人事管理制度,在这一模式下,征地方支付相对较低的经济代价便可获得土地。但随着经济体制改革和市场经济的发展,城市就业岗位的市场性增强,稳定性下降,"就业安置"的含金量已变得越来越不确定。与此同时,或暗或明的集体非农建设用地流转,又给一些农村集体经济组织带来了丰厚的经济收益。相形之下,不完全货币化补偿模式下的征地补偿,就显得非常低廉,很容易使被征地农民感到不满。从操作方面来讲,这一模式也有很大的难度。因为随着市场经济的进一步发展,城市就业岗位的配置和取得,主要由劳动力市场来调节,用地单位乃至政府都缺乏充分的支配能力,难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置,即使政府运用行政权力强制安置"征地工",也不能有效保证其就业和收入的稳定性。在一些地区"征地工"就业后立即下岗的现象就是明证。所以不完全货币化模式下的征地补偿容易引起纠纷。相对而言,第二种模式更能体现等价交换的原则,因而更加适应市场经济的环境,操作上具有更大的可行性。
当然,由于我国经济体制改革和市场经济发展的不平衡性,以上两种模式适用程度也存在着地域差异性。我们认为,对于经济发展水平和城市化水平不太高,城乡差别较大的地区,可继续采用第一种模式,而在经济较发达的地区,适宜采用第二种模式。当然,时间上可以有一个渐进过程。
??? 三、土地补偿费的定量测算方法
??? 1、不完全货币化模式下的定量测算方法
在不完全货币化的征地补偿模式下,土地补偿应根据被征土地的现状用途来核算。最恰当的核算方法是房地产估价的收益法,即将被征地在现状用途下的货币收益资本化。 可采取收益法中一种较简便的形式--收益倍数法,即将被征地的年毛收益乘以某个乘数,来确定其补偿额。所谓年毛收益可以以该被征地的年产值来代替,为了剔除农业生产受自然因素影响而出现产值年际之间不稳定的情况,可取其征地前三年产值的平均值。数据来源应以被征地所在的最小农业生产单位为依据。即如果被征地完全在一个村民小组之内的,按所在村民小组的平均农业产值为依据,如果被征地跨不同的村民小组,但属于同一个村民委员会的,按所在村的平均农业产值为依据。收益倍数是房地产价格与年毛收益的比值,在此,应是指被征地现状用途价值与其年产值的比值。从估价理论上讲,它不是由估价人员主观认定的,而是由市场机制的作用而形成的。因此,估价时必须调查被估房地产所在地区同类房地产的价格和毛收益(或租金),再计算而得。由于目前我国的土地补偿费主要根据政策制定,并受许多人为因素的影响,存在很多不合理的状况,因此这个收益倍数不宜采用估价中的常规方法来确定。

??? 相对而言,目前,集体非农建设用地流转行为的市场性更强,其一次性出让价格与按年出租租金之间的比值基本上由市场机制来调节确定,在一定程度上反映了同一用途下的土地价格与租金之间的关系,因此核算土地补偿费时的收益倍数可参照这一比值来确定。
??? 2、完全货币化模式下的定量测算方法
??? 完全货币化模式的征地补偿实质上是被征农地的正常市场价值,也就是其最高最佳用途下效用的货币化。因此,评估其土地补偿费可采用市场比较法和假设开发法。
市场比较法依据房地产价格形成的替代原理,对买卖双方都有很强的说服力。具体而言,就是选取被征地同一供需圈1内,且用途与被征地最高最佳用途相同(或相似)的其他已成交地块,依据它们的成交价格,并修正由于它们与被征地在交易情况、时间因素、区域因素和个别因素四方面差异所产生的价格差异,从而得出被征地的正常市场价格,以此来确定土地补偿费。实际操作中可选取土地流转的成交实例作为比较案例。运用假设开发法评估土地补偿费,即按照被征地的最高最佳开发利用方向估算其开发后可实现的总价值,再扣减除了土地取得成本以外的全部开发成本和正常开发利润,余额即为按被征地正常市场价值应付的土地补偿费。
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